¿Existe la democracia directa en Latinoamérica?

Por: Rocío Maldonado, estudiante de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile y pasante en Ciudadanía Inteligente, donde investigó en profundidad sobre los mecanismos de democracia directa. El presente artículo resume sus principales hallazgos.

¿Cuál es la situación de la democracia directa en América Latina? Para responder esto realizamos un análisis de la legislación de 15 países y evidenciamos que los mecanismos de participación ciudadana son reconocidos por todas estas naciones, aunque varían en el quórum que se exige y la cantidad de medidas que reconocen.

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Concluimos que incluir legalmente estas medidas es solo el primer paso, puesto que aunque existen, no necesariamente han sido utilizados en las últimas décadas, o han sido manejados de formas complejas, con resultados que no permiten sacar conclusiones a favor de su potencial democratizador. Estos mecanismos, usados correctamente -considerando el diseño legal de los mismos, las características de los actores que los ejercen y el contexto social y político- generan el aumento de la inclusión, el debate y el ejercicio de la democracia (Lissidini, 2011). Aunque hoy existen barreras sociales (de educación y hábitos de participación, entre otras) y del entramado institucional-legal importantes a superar, estos mecanismos pueden transformarse en herramientas importantes para que la ciudadanía se empodere.

La democracia directa es la instancia en que la ciudadanía decide o muestra su preferencia sobre asuntos públicos, fuera de la elección de representantes o de presidente, directamente en las urnas a través del voto universal y secreto (Altman 2011). Durante las últimas décadas los mecanismos de democracia directa (MDD) han aumentado considerablemente. Existe una tendencia global a demandar mayor participación ciudadana, lo que se refleja en mayor cantidad de mecanismos reconocidos por las Constituciones y más oportunidades donde se ponen en práctica, llegando a considerarse una parte esencial de la democracia representativa moderna (Kaufmann, 2008). En Latinoamérica estos mecanismos fueron incorporados en las nuevas Constituciones desde principios de la década de 1980 y 90 (coincidiendo con el término de varios períodos autoritarios y dictaduras) con el objetivo de corregir la crisis de representación, mayor legitimidad política y, en algunos casos (especialmente en Bolivia y Venezuela), responder a demandas sociales por mayor participación ciudadana (Zovatto, 2015).

Es importante destacar las posibles consecuencias y efectos adversos de la democracia directa si es utilizada incorrectamente. Por ejemplo, el debilitamiento de las instituciones representativas al ser utilizadas por gobernantes populistas o autoritarios para aumentar su poder, a veces en procesos manipulados, poco transparentes o sin reconocimiento. Pero al mismo tiempo se reconoce el gran potencial transformador de estas instancias para los gobiernos en Latinoamérica (Altman, 2014).

En esta investigación se consideramos que la democracia directa está compuesta por: el plebiscito (donde la ciudadania decide por votos si aprueba o no una nueva ley, norma/reforma o convoca a asamblea constituyente), el referéndum (la ciudadanía deroga a través de una votación una norma aprobada por las autoridades), la iniciativa popular de ley (la ciudadanía puede proponer leyes para que sean discutidas y votadas por el Congreso), y la revocación de mandato (permite a la ciudadanía remover a una figura electa). En este estudio revisamos la legislación que regula estos mecanismos a nivel nacional, por tanto legislación regional o estadual, distrital o comunal no fue considerada.

De este análisis podemos deducir que de los países investigados, todos tienen por lo menos un tipo de MDD, siendo el más común el plebiscito (100% de los países consideran alguna forma de plebiscito y 53.3% reconocen la variante de asamblea constituyente). Le sigue la iniciativa popular legislativa, 80% de los países la poseen, seguido por el referéndum (53.3% naciones reconocen su versión estándar y 46.6% la variación obligatoria) y la revocación de mandato (46.6% de los países).

El objetivo que persiguen estas medidas es el de corresponsabilizar a la ciudadanía en las decisiones públicas y aumentar su nivel de aceptación y legitimidad en la sociedad (Eberhardt, 2015). Aunque prácticamente todos los países de Latinoamérica contemplan uno o más mecanismos, su uso es bastante reducido. La existencia legal de estos medios de participación no significa que serán utilizados o que serán efectivos. Los MDD sufren de altos quórums de firmas ciudadanas y participación, así como legislación conflictiva o poco coherente entre sí (distintos cuerpos legales de un país tienen distintas definiciones y requisitos). Esto hace que sea muy poco probable que la ciudadanía pueda levantar iniciativas o propuestas para ser votadas popularmente, a pesar de que tengan la facultad constitucional para hacerlo, por una parte debido al alto porcentaje de firmas y de participación para hacer la decisión vinculante, pero también por la dificultad de encontrar información accesible que “traduzca” el lenguaje legal que regula estos mecanismos a uno entendible para la ciudadanía común.

Al mismo tiempo, cuando las instancias de participación son promovidas por las autoridades (el cual es el caso la mayoría de las veces), existe otra serie de preocupaciones y obstáculos a considerar para el ejercicio real de la democracia. Los MDD pueden ser usados por el Ejecutivo como una forma de sortear debates en el Congreso y legitimar sus decisiones políticas. Existen varios ejemplos de este tipo, tales como el plebiscito sobre el TLC CAFTA (tratado de libre comercio) en Costa Rica, donde a pesar del descontento popular que motivó la instancia en primer lugar, gana la ratificación del mismo. En Chile, en el pasado, a nivel nacional y municipal los plebiscitos han funcionado para validar la opción que propone la autoridad, por tanto la participación que expresan estas iniciativas es muy acotada y su principal dimensión es, más bien, instrumental a unas decisiones adoptadas a priori por la administración (Bronfman, 2007). También puede ser el caso de que estas instancias sean abusadas por el Ejecutivo o que dentro de un clima político inestable tengan poca validez, respaldo o transparencia, como en Venezuela.

Sumado a esto, también es necesario considerar que cuando ciertas materias son presentadas para plebiscitar a la ciudadanía, las personas no están preparadas para comprender el contenido e implicaciones altamente técnicas y excluyentes de las decisiones. Un ejemplo claro se desarrolló en Colombia respecto de los Acuerdos de Paz, donde un estudio reveló que para entender el lenguaje utilizado se necesitaba una educación de 19 años (Correa, García-Chitiva y García, 2018). En países donde la escolarización es de por sí deficiente y la comprensión lectora es baja, es necesario considerar un acompañamiento a la ciudadanía para poder tomar decisiones democráticas o implementar otro tipo de mecanismos deliberativos para validar democráticamente la decisión.

También existen obstáculos a nivel de la ciudadanía. Por ejemplo, en El Salvador se contemplan los plebiscitos municipales desde 2006, pero las unidades territoriales desconocen o no valoran la creación de espacios de participación. En este caso, la falta de interés de amplios sectores de la ciudadanía se debe a “la ausencia en el país de una tradición y cultura de participación, la falta de promoción por parte de los gobiernos municipales y de la Asamblea Legislativa, la falta de incentivos o campañas nacionales para promover la transparencia municipal, la discrecionalidad en el manejo de la cosa pública, y el incumplimiento de las promesas hechas en las campañas electorales o en los planes de gobierno, entre otros” (FUNDE, 2008, pp.5–6).

En general, los principales problemas que enfrentan las iniciativas de ley en la región son el costo social. Por ejemplo, recabar las firmas necesarias implica un trabajo prolongado, extendido territorialmente y sin apoyo oficial de difusión, patrocinio o asesoría legal para los participantes, lo que termina siendo complejo y frustrante. Asimismo, se deben considerar las tensiones que se originan entre el grupo promotor con los legisladores, las lagunas de información y competencia, la insuficiente deliberación ciudadana, y por sobre todo: el desconocimiento (y desconfianza) de la existencia/funcionamiento de estos mecanismos, lo que solo puede ser superado con el apoyo de difusión de medios de comunicación masivos (Hevia de la Jara, 2009).

Sin embargo, no todo es negativo, en algunos países federalistas se consideran muchos más MDD a nivel subnacional, siendo pioneros de estas medidas, y viendo resultados positivos en temas como el presupuesto participativo. Tal vez ésta es una señal para apostar por la descentralización y los MDD a nivel regional/comunal/provincial.

Es evidente que el reconocimiento de MDD para la legislación de un país es el primer paso. A pesar de que la gran mayoría de naciones contempla los mecanismos, pocas instancias verdaderamente efectivas y democráticas pueden considerarse en la última década. Existen diversos obstáculos como para que una legislación participativa por sí sola sea funcional, sino que debe ser acompañada con una cultura de participación, educación cívica y transparencia. Es recomendable revisar el quórum en muchos países y que se incorpore la iniciativa ciudadana (puesto que algunos solo reconocen la propuesta del Ejecutivo y Legislativo). Aunque hoy existen barreras sociales y del entramado institucional-legal importantes a superar, los MDD pueden transformarse en herramientas importantes para que la ciudadanía se empodere y podamos juntos y juntas fortalecer las democracias de América Latina.

Referencias

Altman, D. (2011). Direct Democracy Worldwide. New York: Cambridge University Press.

Bronfman, A. (2007). Mecanismos de democracia directa en Chile: los plebiscitos y consultas comunales. Revista de Derecho (Valparaiso), 28, pp. 237–265.

Correa, J. García-Chitiva, M. & García, G. (2018). Una aproximación por minería de texto a la dificultad textual de los acuerdos de paz en Latinoamérica. Revista Latinoamericana de Psicología, 50(1), pp. 61–70.

Eberhardt, M. (2015). Democracias representativas en crisis. Democracia participativa y mecanismos de participación ciudadana como opción. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades, 17(33), pp. 83–106.

FUNDE. (2008). Mecanismos de participación ciudadana y transparencia en la gestión municipal: Guía para la implementación. Fundación Nacional para el Desarrollo. Recuperado de: http://www.repo.funde.org/21/1/TR-001.pdf

Hevia de la Jara, F. (2009). La iniciativa legislativa popular en América Latina. Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, 17(52), pp.155–185.

Kaufmann, B. (2008). Prólogo. En Lissidini, A. Welp, Y & Zovatto, D. (eds) Democracia directa en Latinoamérica (pp.9–13). Buenos Aires: Prometeo Libros.

Lissidini, A. (2011). Democracia directa en latinoamérica. Entre la delegación y la participación. Buenos Aires : Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales — CLACSO.

Zovatto, D. (2015). Las instituciones de la democracia directa. Revista Derecho Electoral, 20, pp. 25–58.